RESUMEN

Este artículo presenta un análisis interpretativo de la evolución de las narrativas gubernamentales en seguridad y defensa en Colombia durante los primeros veinticinco años del siglo XXI. A partir de los planes nacionales de desarrollo y de los estilos de comunicación de cada administración, se examina cómo el discurso oficial ha incidido en la legitimidad institucional y en la percepción ciudadana de la seguridad como política pública. El texto identifica que la comunicación estatal en este campo responde principalmente a coyunturas y estilos presidenciales, lo que impide la consolidación de una narrativa de Estado. El artículo ofrece elementos conceptuales para que la administración 2026–2030 incorpore, desde la formulación de su Plan Nacional de Desarrollo, una narrativa clara y sostenible que acompañe sus políticas de seguridad y defensa.

Introducción

Durante el inicio del siglo XXI, Colombia fortaleció la profesionalización de sus Fuerzas Militares, modernizó sus sistemas de defensa y ajustó su doctrina para enfrentar amenazas híbridas. Estos avances consolidaron capacidades para proteger la soberanía, en términos del ámbito de la defensa, y garantizar el orden constitucional, propio de la seguridad. Sin embargo, los resultados materiales no siempre se tradujeron en legitimidad pública, pues la ciudadanía percibió avances, retrocesos y tensiones entre las decisiones gubernamentales, la gestión institucional y la comunicación estatal.

En este escenario emergió un nuevo dominio estratégico: el espacio informacional. La desinformación, amplificada por entornos digitales acelerados, opera como agresión no convencional que combina manipulación emocional, distorsión narrativa y erosión de la credibilidad institucional (Arcos, Chiru & Ivan, 2023; Khidasheli, 2024). Seguridad y defensa convergen hoy en la dimensión cognitiva, donde se disputa la confianza en las instituciones.            

La guerra cognitiva, conceptualizada como actividades coordinadas para influir o interrumpir la cognición de individuos o grupos (NATO Innovation Hub, 2021), evidencia esta transformación. La velocidad y ambigüedad de los flujos informativos desdibujan la frontera entre hechos e interpretaciones, complicando la gestión del significado público de las acciones estatales.

Este artículo desarrolla un análisis interpretativo de las narrativas gubernamentales en seguridad y defensa a partir de los Planes Nacionales de Desarrollo (DNP, 2002; 2006; 2010; 2014; 2019; 2023) y de sus enfoques comunicacionales. No busca evaluar resultados operativos ni formular modelos prescriptivos, sino examinar cómo el discurso oficial ha funcionado como mecanismo de legitimación y cómo determinados marcos narrativos, críticos o favorables, sustentados en hechos o impulsados por estrategias políticas y mediáticas, han moldeado de manera decisiva la percepción social.

El patrón resultante es claro: la comunicación en seguridad y defensa ha estado determinada por coyunturas y estilos presidenciales antes que por una política de comunicación estratégica.  La ausencia de un marco comunicacional permanente permite discursos fragmentados y vulnerables a la desinformación. Por ello, la principal lección para el periodo 2026–2030 es incorporar, desde el diseño del Plan Nacional de Desarrollo, una narrativa clara, coherente y sostenible que consolide una política capaz de trascender el estilo del gobernante y fortalecer la continuidad institucional en materia de seguridad y defensa.

 

La narrativa de la amenaza interna (2002–2010)

Los planes “Hacia un Estado Comunitario” y “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos” (DNP, 2002; 2006) marcaron un giro en la política de seguridad. Ante un país con control territorial reducido y alta actividad de grupos armados ilegales, la Política de Seguridad Democrática se concibió como estrategia integral para recuperar la autoridad estatal y proteger a la población. Su fundamento doctrinal reforzó el monopolio legítimo de la fuerza (Ministerio de Defensa Nacional, 2003) y caracterizó la amenaza como una agresión de naturaleza terrorista contra el Estado.

Los avances operacionales, reducción de secuestros y homicidios, debilitamiento de estructuras armadas y recuperación territorial, proyectaron la imagen de un Estado en proceso de consolidación. No obstante, surgieron marcos narrativos que reinterpretaron estos resultados desde la óptica de presuntos abusos. En este contexto, la expresión mediática “falsos positivos” adquirió una notable fuerza simbólica. Aunque no corresponde a ninguna categoría jurídica ni a una política institucional del Estado, la denominación emergió como un rótulo narrativo que organizó la discusión pública sobre determinados hechos investigados por la justicia. Su amplia circulación en medios y plataformas digitales amplificó su impacto, generando asociaciones generalizadas que trascendieron los casos individuales establecidos por las autoridades judiciales (JEP, 2021; HRW, 2015) y configurando un marco interpretativo que incidió de forma duradera en la percepción ciudadana de las instituciones.

Este periodo demuestra que la legitimidad de una política de seguridad y defensa depende tanto de sus resultados como de la gestión del relato.

 

La narrativa de la reconciliación (2010–2018)

El Plan Nacional de Desarrollo 2010–2014, “Prosperidad para Todos” (DNP, 2010), se estructuró alrededor de las “cinco locomotoras” del crecimiento, con el propósito de consolidar los avances en seguridad y promover un entorno favorable a la inversión. Sin embargo, el fenómeno de La Niña (2010–2011), que afectó más del 80 % del territorio nacional (UNGRD, 2012), obligó a reorientar recursos y prioridades gubernamentales, lo que redujo la capacidad de ejecutar plenamente esta visión económica y, en consecuencia modificó el curso y la coherencia del discurso inicial del gobierno.

Con base en lo anterior, emergió la narrativa de la reconciliación, cuyo respaldo discursivo se consolidó posteriormente en el Plan Nacional de Desarrollo 2014–2018, “Todos por un Nuevo País” (DNP, 2014). El debilitamiento militar de las FARC-EP (FIP, 2013) abrió la puerta a un proceso de diálogo formalizado en La Habana desde 2012, que integró la paz como eje estructural de la acción gubernamental. La seguridad dejó de enmarcarse únicamente en la recuperación territorial para transformarse en un relato de transición hacia el posconflicto, apoyado en la gestión internacional y en la diplomacia pública como pilares para legitimar la apuesta negociada (OACP, 2016).

La refrendación del Acuerdo Final tras el plebiscito de 2016, cuyo resultado fue negativo, obligó al gobierno a desarrollar una narrativa orientada a sustentar la continuidad del proceso de paz y a respaldar su validez institucional, generando debates sobre la soberanía popular y los límites del poder ejecutivo (Corte Constitucional, C-699/2016).

 

La narrativa de la legalidad, la innovación y la crisis mundial (2018–2022)

El Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” (DNP, 2019) situó la legalidad como pilar de la seguridad y articuló la economía creativa “Economía Naranja” para proyectar una imagen de modernización y competitividad (Presidencia, 2018). En el plano internacional, se reforzó la cooperación hemisférica y la atención a la crisis migratoria venezolana (Cancillería, 2020).

La pandemia de COVID-19 (2020–2021) obligó a un modelo de comunicación gubernamental permanente basado en gestión del riesgo y medidas sanitarias. Aunque generó alta visibilidad, también expuso tensiones en la confianza pública y un incremento de la desinformación digital (MinSalud, 2021).

A la situación anterior, se sumó un fenómeno regional: el ciclo de protestas de 2021, presente en Chile, Perú y Ecuador configuró un escenario de intensa disputa narrativa. La circulación de contenidos manipulados y la polarización digital llevaron a interpretaciones contrapuestas sobre la actuación estatal, afectando la legitimidad institucional (OEA, 2021; Freedom House, 2022). La ausencia de una arquitectura comunicacional unificada del gobierno dificultó la gestión del relato, demostrando que en contextos híbridos la comunicación estratégica es un componente esencial de la seguridad nacional.

 

La narrativa de la “Seguridad Humana” y la diplomacia digital (2022–2026)

El Plan Nacional de Desarrollo “Colombia, Potencia Mundial de la Vida” (DNP, 2023) estructuró la política de seguridad bajo el enfoque de Seguridad Humana y Paz Total, incorporando bienestar social, justicia ambiental y enfoque de derechos como ejes orientadores (Presidencia, 2022). Este periodo se caracteriza por una estrategia comunicacional altamente digitalizada, en la que las redes sociales personales del mandatario se consolidan como canales centrales para fijar agenda y construir narrativa. La denominada política del algoritmo (Tufekci, 2018; Bennett & Livingston, 2020) desplaza parte del debate institucional hacia entornos emocionales y polarizados.

El uso simultáneo de influencers, medios públicos y canales oficiales genera debates sobre los límites entre comunicación institucional, información pública y comunicación política (Consejo de Estado, 2024). A la vez, la distancia entre la retórica orientada a reducir el uso de la fuerza y las exigencias operacionales del Estado evidencia una tensión narrativa que incide en la percepción pública sin necesidad de identificar actores específicos.

La principal lección de este periodo es la necesidad de distinguir entre comunicación política, dirigida al impacto inmediato, y comunicación estratégica de Estado, orientada a la legitimidad, la gobernabilidad y la continuidad institucional.

En conclusión, los primeros veinticinco años del siglo XXI muestran que la seguridad y la defensa en Colombia se disputan no solo en el territorio sino en un ambiente más determinante: la percepción. Cada gobierno edificó su propio relato, con efectos variables en legitimidad y confianza institucional. El desafío para la administración 2026–2030 no consiste en repetir esa fragmentación, sino en comprender que ninguna política será sostenible sin una narrativa clara, coherente y de Estado. La próxima administración deberá definir no solo qué políticas de seguridad y defensa implementará, sino cómo la comunicará; y en esa decisión se juega, en gran medida, la estabilidad institucional y la legitimidad democrática del país.

 

Referencias

Departamento Nacional de Planeación. (2002). Hacia un Estado Comunitario. DNP.
Departamento Nacional de Planeación. (2006). Estado Comunitario: Desarrollo para Todos. DNP.
Departamento Nacional de Planeación. (2010). Prosperidad para Todos 2010–2014. DNP.
Departamento Nacional de Planeación. (2014). Todos por un Nuevo País 2014–2018. DNP.
Departamento Nacional de Planeación. (2019). Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad 2018–2022. DNP.

Departamento Nacional de Planeación. (2023). Colombia, Potencia Mundial de la Vida 2022–2026. DNP.

Cancillería de Colombia. (2020). Informe de Política Exterior 2018–2020. Ministerio de Relaciones Exteriores.

Consejo de Estado. (2024). Sentencia No. 11001-03-26-000-2023-00014-00.

Corte Constitucional. (2016). Sentencia C-699 de 2016.

Human Rights Watch. (2015). On their watch: Evidence of senior army officers’ responsibility for false positive killings in Colombia. HRW.

Jurisdicción Especial para la Paz. (2021). Auto 033 del Caso 03. JEP.

Ministerio de Defensa Nacional. (2003). Política de Seguridad Democrática.

Ministerio de Salud y Protección Social. (2021). Informe de gestión de la pandemia COVID-19.

Oficina del Alto Comisionado para la Paz. (2016). Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

Organización de los Estados Americanos. (2021). Informe de la CIDH sobre las protestas sociales en Colombia 2021.

Presidencia de la República. (2010–2022). Documentos de política y lineamientos de seguridad y defensa.

Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. (2012). Informe de afectaciones por el fenómeno de La Niña 2010–2011.

Arcos, R., Chiru, I., & Ivan, C. (Eds.). (2023). Routledge Handbook of Disinformation and National Security. Routledge.

Bennett, W. L., & Livingston, S. (2020). The disinformation order: Disruptive communication and the decline of democratic institutions. Journal of International Affairs, 73(2), 17–34.

Ivan, A., & Arcos, R. (2023). Information disorder in the digital age. En R. Arcos et al. Routledge Handbook of Disinformation and National Security. Routledge.

Tufekci, Z. (2018). Twitter and tear gas: The power and fragility of networked protest. Yale University Press.

Wardle, C., & Derakhshan, H. (2017). Information disorder: Toward an interdisciplinary framework. Council of Europe.

NATO Innovation Hub. (2021). Cognitive warfare. NATO.

Khidasheli, T. (2024). Hybrid threats and information vulnerability. Georgian Institute for Strategic Studies (GISS).

Freedom House. (2022). Freedom in the World 2022. Freedom House.